농촌마을 과소화· 고령화에 대응한 마을재편 방안 연구 - 충남연구원

조영재․ 윤정미․ 김두환․ 조은정

발 간 사 최근 농촌의 미래상을 전망한 연구결과를 보면 2020년경이 되면 국토의 95%가 도시화가 진행될 것이며, 2050년에 이르면 농촌과 도시의 구분이 무의미해 질 정도의 도시화, 혼재(混 在)·혼주(混住)화 등이 진행되는 일명 ‘러바니제이션(Rurbanization)’ 현상이 심회될 것으로 전 망하고 있습니다(국토연구원(2009), 농촌경제연구원(2010)). 이에 따라 가까운 장래에 농촌지 역은 이제까지와는 다른 새로운 정주체계와 신주거문화가 형성될 것이 명백해 보입니다.

그러나 이러한 현상과 함께 간과해서는 안 될 중요한 사항은 중산간지역 오지마을 등 상대 적으로 소외된 농촌지역에서는 과소화·고령화 등의 공동화 현상이 더욱 심화될 것이라는 점입니다. 즉, 농촌의 정책을 추진함에 있어 새로운 정주체계와 신주거문화 형성을 위한 공간개발 과 발전정책도 필요하겠지만, 한편으로는 공동화가 심화되고 심지어 소멸되어가는 마을에 대 비한 일명 ‘한계(限界)마을’에 대한 정책도 아울러 마련되어야 할 것입니다.

그러나 이러한 상 황에도 불구하고 중앙정부를 비롯한 지방정부의 정책추진에 있어 갈수록 고령화되고 인구가 감소하는 지역 또는 마을에 대한 차별화된 대안을 마련하지 못하고 있는 게 사실이고, 오히려 정책적 관심에서 갈수록 소외되고 있는 실정이라 할 수 있습니다. 이러한 측면에서 충남발전연구원에서는 2013년 ‘과소화·고령화에 대응한 한계마을정책 도 입을 위한 기초연구’를 수행한바 있으며, 동 연구의 후속과제로서 마을재편의 구체적인 방안 을 마련하기 위해 본 연구가 수행되었습니다.

한계마을과 관련된 정책의 마련과 구체적인 추 진방안을 도입하기 위해서는 더 많은 현장연구가 필요할 것으로 판단되지만, 아직까지 우리나 라에서 한계마을 등에 관한 구체적인 정책연구가 진행된바가 없다는 측면에서 큰 의의가 있다 고 할 수 있습니다. 아무쪼록, 본 연구를 위해 연구책임자로 수고하여 주신 조영재 책임연구원을 비롯한 많은 연구진의 노고에 깊이 감사를 드리며, 본 연구를 바탕으로 향후 후속과제가 지속적으로 이루 어져서 우리나라 한계마을에 관한 새로운 정책도입의 초석이 되기를 기대합니다.

2014년 8월 31일 충남발전연구원장 강 현 수

[홈페이지원문공개]농촌지역의 과소화 고령화에 대응한 마을재편 방안 연구_조영재_20150121_07-농촌마을 과소화 · 고령화에 대응한 마을재편 방안 연구_조영재.pdf

원문중 부분 발췌

(1) 공간적 재편

① 집락 재편모델 사업 집락 재편 관련 사업 제1호는 1970년에 창설된 ‘집락재편모델사업’이다.

사업의 취지는 다음 과 같다.

최근 농산어촌 특히 산촌지역은 급속한 인구 유출로 지역의 사회기능이 현저히 저하 되고 산업 기능의 저하도 발생하고 있다. 한편 산촌지역에서 주민 생활의 도시화와 광역화가 급속히 진행되고 있고 생활양식의 변화가 빨라지고 있다.

이러한 정세 변화에 대응하여 지역 의 진흥을 도모하기 위해서는, 지역의 특성에 대응하여 토지이용을 재편·고도화 하여 주민 소 득을 안정적으로 확보하기 위하여 노력하고, 이것과 일체적으로 교통·통신망 정비하고, 집락 이전 등을 종합적으로 시행하여 주민 생활 조건 향상을 도모할 필요가 있다.

본 사업은 이를 위한 시책 일환으로 모댈 사업 지역에 주민의 자주적 의향을 존중하여 수립된 ‘집락재편정비 계획’에 기초하여, 산촌의 소규모 분산 집락의 이전·통합으로 생활 조건 향상을 도모함과 동시에, 이것과 일체적으로 필요한 농림업 생산조건 정비를 종합적으로 시행하여 이후 집락 재편 정비에 관한 시책을 추진하는데 의의가 있다.

이러한 취지를 바탕으로 「산촌의 소규모 분산 집락의 주민이 주변 도시 주민과 균형적인 생활을 영위하는 것이 가능하도록, 주택 이전·환경시설 정비 등 주민 복지 향상을 도모하며 농림업의 정비·개발 등 산업진흥에 도움이 되도록 한다.」(실시 요령)는 목적을 지닌 사업이다.

집락재편모델사업의 계획은 ‘기본계획’과 ‘사업실시계획’ 2단계로 되어있다. 특히 사업실 시 계획은 지역의 자연적·사회적 조건에 대응하여 관계 주민의 생활 향상과 소득 유지 확대를 도모하며 다음 조건을 모두 충족해야한다. ∙

관계 주민의 전체 의견에 근거하여 작성 된 것이어야 함 ∙

관계 주민이 도시적·문화적 생활을 향유할 수 있는 주거·생활환경 시설 정비 대책이 명시 되어야 함 ∙

주택을 이전하는 모든 주민은 목표치 소득이 주변 도시주민의 평균이 되도록 그 대책이 명시되어야 함

 - 농림어업인은 생산 기반의 정비 및 기술 고도화 등으로 생산성 향상을 지향할 것

 - 전직자(転職者)는 안정적인 취업을 확보하기 위한 대책이 명시 되어야 함

소규모 분산 집락을 대상으로 「주변 도시와의 생활환경 균형, 소득 균형」을 강하게 의식 하고 있는 모습을 시행요령에서 짐작할 수가 있다.

하지만, 집락을 이전하는 것은 영세 농지가 있는 구 집락의 토지 이용과 농업 등 생산 기반 정비와 어떻게 결합하는지에 대한 점이 불명확 하다.

실시 요령은 안정적인 취업을 근거로 한 소득 형성, 즉 탈농업화 방향성을 지니고 있었 다고 하지 않을 수 없다.

이점에 관하여 ‘이농 전직형’ 집락 이전은 물론, 농업 지속을 전재로 한 ‘통근 농업형’ 집락 이전의 경우에서 조차, 실질적인 농가의 완전 이농을 촉진하는 것 같은 힘이 작용하였다.

「이러한 지구에서는 이전하면 농가는 바로 농업 지속 의욕을 상실하고, 경 작을 포기하고 겨우 1, 2년 안에 3분의 2가 실질적으로 완전히 이농하였다. 나머지 농가도 농 업 지속 의지와 정반대로 집락 이전 등을 계기로 탈 농업화 길을 모색하고 있다. 집락 이전은 탈농하는 농가와 황폐한 농업에 새로운 바람을 불어넣는 것은 결코 아니며, 역으로 농업을 하 며 살고 싶은 의사를 지닌 농민의 탈농을 조장하여 아직 ‘여명’이 있는 주변 농지의 황폐를 촉진하였다.」 라고 須永는 비판한 바 있다.

이사업 기간은 2년이며, 계획 작성비·사업비에 대한 국비 보조가 있다. 보조 대상이 되는사업비의 내역은,

주택재건의 이자 보급, 신 주택 단지의 관련 공공시설 정비, 농림업 등 생산 조건 정비, 이농 촉진, 전직 원활화에 해당하는 경비이다. 1973년에 완료되기까지 다음의 도· 현의 10곳 안의 정·촌 10곳에서 시행하였다.

② 과소지역집락정비사업의 집락 이전 사업 위의 모델사업이 시행되는 한편, 이것을 이어가는 방향으로 과소 지역의 적정규모집락 육 성을 도모하고자 ‘지역사회의 재편성’을 촉진하는 것을 목표로 1971년부터 제도화된 ‘과소지 역집락정비사업’이 시행되었다(당시는 자치성 소관, 후에는 국토청 소관).

이 사업은 시정촌 계획에 근거하여 원칙적으로 2년간 시행되며 ‘집락이전사업’과 ‘커뮤니티센터건설사업’으로 구성된다. 이 중 집락 이전 사업의 채택 기준은 다음과 같다.

∙교통 조건이 나쁘고, 의료·교육 등 기반적인 공공 서비스의 확보가 곤란한 집락 등 일 것

∙이전 대상 집락의 전 가구가 이전하고, 전체 이전 호수가 원칙적으로 20호 이상일 것 ∙이전 가구 중 상당 수 가구가 이전 대상지역에 주거 단지를 형성할 것 이전하는 가구 기준은 당초 「원칙적으로 20가구 이상」이 「원칙적으로 10가구 이상」, 이 후 「원칙적으로 5가구 이상 」으로 변경되었다. 국비 보조(원칙적으로 2분의 1 이내)대상 경비에 대한 내용은 다음과 같다.

∙이전을 원활히 하기위하여 필요한 경비 - 이전자의 이전 및 이농 등을 원활히 하기위하여, 이전자에게 지급하는 경비

∙주택용지 조성비

 - 이전에 필요한 주택용지 조성에 필요한 경비 ∙이전 대상지 주택건설 등 조성비

 - 시·정·촌이 이전 대상지역으로 선정한 단지에서 이전자가 주택을 건설 혹은 구입하기위 하여 필요한 자금을 주택금융공고(公庫)에서 빌린 경우, 당해 대출 이자에 상당하는 금 액 전부 혹은 일부를 조성하기 위하여 필요한 경비 ∙관련 공공시설 정비비

 - 이전으로 수반되어 필요하다고 인정되는 도로, 공원, 녹지, 광장, 집회시설, 급수 시설 등 공공시설 정비에 필요한 경비 ∙관련 공동시설 정비

 - 이전으로 수반되어 필요하다고 인정되는 공동작업소, 공동창고, 공동축사 등 농림어업 근대화를 위한 공동시설 정비에 필요한 비용 1983년 과소백서에 따르면 1983년 까지 사업 채택 시·정·촌은 68곳 이다.

이 후의 시행지역 에 관해서는 과소백서에 기재되어 있지 않지만, 매년 사업을 시행한 시·정·촌의 수가 줄어든 것으로 보아 약 80～90(1992년 기준)곳 정도의 시·정·촌이 시행한 것으로 추정된다. 이사업은 1989년부터 ‘과소지역집락재편정비사업’으로 명칭이 변경되어 현재도 시행 중이지만, 사업 내 용은 1991년 신 과소법 제정을 계기로 변경되었다. 그 내용은 다음과 같다.

가. 집락 이전사업 ∙다음 요건을 모두 충족하는 집락

 - 교통조건이 나쁘고, 의료, 교육 등 기초적인 공공 서비스의 확보가 곤란 한 곳

 - 교통조건이 나쁘고, 인구가 현저히 감소한 곳

 - 교통조건이 나쁘고, 고령화가 현저한 곳 ∙5호 이상의 가구가 같이 이전할 것 ∙이전 대상 집락의 상당 수 가구가 이전 할 것 ∙이전 가구 중 상당수가 이전 대상 지역에서 주거 단지를 형성할 것

나. 벽지점재주거이전사업(へき地点在住居移転事業)

∙교통여건이 나쁘고 의료·교육 등 기초적 공공 서비스 확보가 곤란한 지역에 있는 거주 ∙이전 가수 수가 3호 이상 이고, 이전 대상 지역에서 단지를 형성할 것

이 사업은 사업 명칭에서 알 수 있듯이 이전 대상이 집락이 아니고, 주거 단위로 시행 되는 특징을 지닌다. 시·정·촌의 중심 부분에 주택 단지를 조성하여 특정 집락을 한정하는 것이 아니라, 시·정·촌 안에 점재하는 입주 조건이 불량한 주거를 희망에 맞추어 이전하는 사업이다.

③ 산촌지역농림어업특별대책사업의 집락정비사업 마을 재편 관련 사업으로는 위의 두 사업 외에 1973년에 시작한 농림수산성의 (당시 농림성) 소관의 ‘집락정비사업’이 있다. 이 사업은 산촌 진흥의 ‘제2기 대책’의 일환으로 시행된 ‘산촌 지역농림어업특별대책사업’에 해당한다. 이 산촌지역농림어업특별대책사업을 시행하는 경우, 우선 시·정·촌이 대상지역(지정 산촌)에 관하여 사업실시계획을 작성한다.

대상지역의 자연적· 사회적·경제적 요건을 고려하여

①근교산촌형,

②농업주체형산촌,

③입업주체형산촌,

④농림 어업혼합형산촌,

⑤국민휴양주체형산촌,

⑥보존형산촌으로 구분한 후 각각에 적합한 ‘개발정 비 프로젝트’를 계획하는 방식이다.

개발프로젝트에는 종합토지개량사업, 농립업경제시스템 화사업 등 10개 사업이 마련되었고, 그 중 하나가 집락 재편과 관계가 있는 ‘집락정비사업 프 로젝트’이다. 집락정비사업은 소규모 분산 집락의 농산어민 등 주민의 주택을 이전시키고, 농 립어업 생산 조건 등의 정비를 종합적으로 실시하여 관련 농산어민의 생활 조건 향상을 도모 하는 사업이다. 구체적으로 다음 내용을 포함하고 있다.

∙집락이전주택정비사업

 - 집락 이전을 진행하는 사람을 대상으로 하는 주택·택지의 취득 및 주거 이전을 동반하 는 부담을 경감하기 위한 사업 및 집락 이전을 위한 새로운 주택 용지를 조성하는 사업 ∙공공시설정비사업

 - 집락 이전을 위한 새로운 주택 단지를 조성하는데 필요한 시설 (연결 도로, 단지 내 도 로, 집회소 등)을 정비하는 사업 ∙농림업 등 생산조건정비 사업

 - 집락 이전으로 동반하는 농립어업 가구를 위한 농림어업 경영의 합리화를 도모하기 위하여, 생산기반 정비, 개발 및 경영 근대화 시설의 정비를 이전 대상지 혹은 이전 후 공 지에 시행하는 사업

∙간이급수시설 정비 사업

 - 급수인구 50인 미만의 대상으로 하는 급수시설 정비 사업 산촌지역농림어업특별대책사업의 1지역 당 평균사업 규모는 1억2,000만 엔이고(국비 보조 는 경비의 2분의1이내), 대략 4년에 걸쳐 시행되며, 본 사업은 1973년에서부터 1981년까지 추 진되었다. 이 사업은 ‘지정 산촌’의 중에서 농림어업의 진흥을 도모하는 데 적당하다고 생각되 는 1,100지역을 대상으로 시행하는 것으로 되어있지만, 이중 집락정비사업을 시행한 곳은 파 악되고 있지 않고 있다. 단 1973년부터 1975년 까지 3년간 4지구가 시행했다는 데이터가 있는 점으로 미루어보아 사업 시행지역은 많지 않을 것으로 판단된다.

④ 과소지역문제조사회의 집락재편성사업 제안 한편, 1971년에 (재)과소지역문재조사회는 과소지역문제에 관한 조사연구 결과를 정리하였 다. 이 중 실재로 시행되고 있는 집락 재편 사례를 토대로 집락의 재편성에 관한 사업을 제시 하였다(全国過疎地域対策促進連盟・(財)過疎地域問題調査会, 1971).

이것은 집락 재편성에 관 하여 계획적 시점에서 정리한 것으로 구체적으로 검토된 최초의 사례이므로 시행된 사업은 아니지만 간략히 소개한다.

우선 본 사업은 「집락 존립에 필요한 요건을 집락에서 노동 가능한 주민과 생활 및 소득의 장을 확보 가능한 자원이 존재하고, 집락공동체에서 활동이 가능한 상태일 것,

그리고 이것을 바탕으로 생활환경 시설이 정비되어 있고, 집락 주민이 일반적인 국민생활 수준을 유지 가능 한 환경이 형성되어 있을 것 등으로 보고, 집락 존립을 위한 이러한 조건을 구비하고 있는지 없는지에 대한 판단을 기초로 필요에 따라 현존하는 집락을 폐지·이동·통합하는 것으로, 혹은 이러한 것을 하지 않고 현재의 생활 기반을 강화하여, 생활환경 시설을 정비하여 집락의 배치 밀 규모의 적정화를 도모하는 시책」이라고 정의되어 있다. 집락의 배치 및 규모의 적정화라 는 과제를 지니는 집락 재편성을 ‘완전 포기형’, ‘통근 경작형’, ‘개발형’ 등 3타입으로 분류하 고 있다.

∙완전 포기형

 - 산간벽지, 고설지역 등 집락에 보이는 유형으로 집락을 완전히 포기하고 생업 및 소득의 장을 벽지 및 다른 지역에서 행하는 유형 ∙근무 경작형

 - 집락을 포기하는 것이 아니라 경지·산림 등을 남겨두고 그렇게 멀지 않은 곳으로 이전 하며, 이전지에서 원 마을로 통근경작을 하며 이전지에서 겸업 수입을 구하는 타입 ∙개발형

 - 신규 자원개발 혹은 공장 유치 등으로 새로운 생산·소득의 장이 제공되는 경우, 그 주변 에 형성되는 시설 혹은 통합 집락에 생활의 장을 마련하는 타입 집락 재편성의 타입에 따라 이전 대상지역의 선택·조성 계획·주택 건설 등의 내용이 달라지 며, 이러한 항목에 대한 내용이 지침에 언급되어있다. 주목할 만한 부분은 ‘생활재건장치’와 ‘이전 후 집락대책’에 관한 항목이며, 이러한 항목은 ‘신 과소’가 가지는 과제와 일맥상통 하는 부분이 있다.

∙생활재건 장치

 - 이전 주택 건설 등과 함께 다수의 이전자가 상당한 부채의 부담, 이전 대상지역에서의 생활양식(소비생활의 도시화)에 따른 가계지출의 필연적 증가에 대응하기위한 자금 조 성의 필요성 ∙안정한 직장의 확보

 - 거주권역내에 새로운 기업 유치의 필요성 - 통근 농업의 경우, 통근 거리의 확대 등으로 인한 관리의 부실화, 수입원 감소 가능성, 이러한 대책으로 농지 교환·협력화 등을 추진. 농한기의 통근을 통한 현금수입 가능성 일자리 알선의 필요성 ∙고령자 대책

 - 고령자를 새로운 직장으로 알선하기 위한 직업 훈련 등 공공 기관의 유효적 이용

 - 일, 생활 양면의 정신적인 보람을 가질 수 있는 조건 부여 검토

 - 거주지의 이전으로 수반되는 생활양식 변화·환경 변화의 적절한 순응 유도 이전 후 집락이 관리에 관하여 ∙이전자가 계속하여 이용·관리 하는 경우

 - 농업종사를 최소한으로 하고 겸업 기회를 증대로 가계수입 증대 - 기반 정비로 생산성 향상, 기존의 농업경영 방식으로는 원격지가 되므로 소득 저하 발생. 소득을 확보하기 위해서는 토지개량사업, 도로정비사업 등이 필요

 - 유휴 농지의 활용으로 경영 규모 확대 및 생산물의 특산품화 ∙이전자가 계속하여 관리하려는 의지가 없고 오히려 처분하려는 경우

 - 이전 후 집락의 토지를 사려는 사람이 없는 경우, 시·정·촌이 적당한 가격에 매입하여 치산치수(治山治水) 측면에서 관리할 필요

 - 식림사업, 경관 활용, 관광 산업 개발 도입 검토 - 이용 가치와 개발 가능성이 낮은 지역이므로, 시·정·촌뿐만 아니라 중앙정부 및 현(県)단 계 레벨에서 장기적인 전망 검토 필요

⑤ 과소지역 집락 재편 정비 사업(H/W)

∙사업 개요

 

- 과소지역에서 분산·고립된 상태로 주거 및 집락을 이전하여 지역의 정주를 촉진하기 위 한 주택단지를 조성하고, 이전 후 집락에 남아있는 빈집을 유효히 활용하여 주택을 정비 하여 집락의 재편 정비를 도모함 ∙근거법 - 과소지역자립촉진특별조치법

- 제3조 : 과소지역의 자립촉진을위한 대책은······다음에서 말하는 목표에 따라 추진해야 한다.

5항 기간 집락의 정비 ······을 도모하는 것으로 지역사회의 재편성을 촉진하는 것 으로 ······

 - 제4조 : 중앙정부는 앞의 조·항에 명시된 사항에 대하여 그 정책 전반에 걸쳐 필요한 시책을 종합적으로 강구하여야 한다.

∙사업 주체 등

 - 사업 주체는 과소지역의 시·정·촌, 보조율은 50%이내, 사업 시행 기간은 2년 이내, 2007 년도 사업 예산 178,147천 엔 ∙사업내용 가. 정주촉진단지정비사업

 - 지역의 정주를 촉진하기 위한 기간적(基幹的) 집락 등에 주택 단지를 조성하기 위한 보 조를 시행

 - 5호 이상이 단지를 형성 - 보조금(3,877천 엔×정비 호수) 나. 집락등이전사업

 - 기본적으로 생활조건이 현 저히 저하된 집락 혹은 고 립·산재하는 거주를 기간 적 집락으로 이동하는데 필요한 경비 보조를 시행

 - 대략 5호 이상(집락이동) 혹은 3호 이상(벽지점재주 거이전)가 이동하여 단지 를 형성 할 것

 - 보조금(6,144천 엔×이전 호수) 다. 계절주거단지정비사업

 - 교통조건이 열악하고 기초적 공공서비스 확보가 곤란한 지역에 존재하는 주거

 - 점진적으로 집락이동을 유도하기 위하여 겨울철에 거주하기 위한 주거단지를 조성하는 데 필요한 경비에 대한 보조

 - 단지로 3호이상이 같이 이동 - 보조금(4,738천 엔× 단지 내 호수) 라. 정주촉진빈집활용사업

 - 정주를 촉진하기 위하여 기간적 집락에 점재하는 빈집을 활용하여 정비하는데 필요한 경비 보조

 - 보조금(3,500천 엔×정비 호수)

[홈페이지원문공개]농촌지역의 과소화 고령화에 대응한 마을재편 방안 연구_조영재_20150121_07-농촌마을 과소화 · 고령화에 대응한 마을재편 방안 연구_조영재.pdf

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